来源：《政治与法律》2023年底6期。

它要力图克服传统规范主义的上述宿命……在理论上首先确认权利规范在整个宪法规范中的价值核心地位，其次进而追求宪法规范向‘规范宪法的升华。它既可以通过规则和程序发挥引导作用，也可以通过动力机制产生激励功能。

在宪法无法通过司法或准司法的方式发挥效力时，宪法的核心逻辑和主要目标又是如何贯彻和实现的？我们需要如何实现它们？这正是宪法工程理论的任务。面对这样的挑战，规范宪法学认为政治宪法学将宪法现象看成一种政治现象，而且主要是看到了宪法现象作为始源性政治现象的那个片段，并在方法上不去区分‘研究对象的政治性和‘研究方法的规范性，而是相应于‘研究对象的政治性径自采取政治学的方法。它凸显了实证宪法的存在空间和积极功能，推动了政治宪法学的领域扩张。[33] 方法论个人主义的原则在于这样一种信念，即个人构成了人之科学中分析的终极单位。狭义的政治宪法学不能完成宪法组织国家、实现民主的任务，不能全面回答主权者如何安置的问题，它需要扩展到宪法工程，才是完整的理论体系，这也凸显了广义政治宪法的建构性意义和操作性价值。

改革涉及政治的广度和深度都在扩展，宪法中的民主制度、或者说是国家组织法，是改革绕不开的主题。当下我们理解宪法实施时，或是局限于宪法的校正性效力，以司法中心主义作为衡量宪法功能的唯一标准，或是将宪法实施泛化为一种不可言状却又毫无理论基础的大杂烩。[50]如《青海省民兵预备役工作条例》《贵州省征兵工作条例》《山东省军事设施保护条例》等。

直接聚焦《立法法》中地方性事务内涵的研究成果很少，[7]难以匹配该议题在理论和实践中的重要性。如经济特区法规、海南自贸港法规、浦东新区法规等规制的事项，均不属于规范意义上的地方性事务内涵。可见，立法权纵向配置直接关注各级立法的总范围，缺乏政府事权那种领域划分逻辑的辅助支撑，总体判断难度高于政府事权的纵向配置。事权划分 一、问题的提出2000年《立法法》第64条首提地方性事务这一规范表述。

第三，不属于地方性事务的排除范围。[47]顾家麒：《从机构改革到行政体制改革的实践与思考》，中国发展出版社1997年版，第277页。

部分领域存在范围交叉（如基本公共服务与医疗卫生和教育）。二、地方性事务的两种解构进路对地方性事务内涵的解构，通常有对地方性的内涵阐释和对地方性事务整体剖析两种进路。通过司法实务的类型化分析，逐渐澄清不确定法律概念的内涵，此前在私法领域已有善良风俗诚实信用等概念内涵澄清的先例。另一方面，对《宪法》《立法法》中的不抵触本行政区域内的行政工作本行政区域内各方面工作的重大事项本行政区域的具体行政管理事项需要制定地方性法规等关键规范表述，作出及时、科学、权威的解释，夯实地方性事务的外围规范基础。

关键是综合的范围如何划定。部分领域的方案尚付阙如（如体育、民政）。首先，其逻辑基础在于政府事权配置与立法权配置的一定程度的关联性：民主集中制原则下政府作为本级人大的执行机关的制度身份，使得政府事权与立法事权之间的逻辑鸿沟可能得到部分填补。[35]前注[27]，武志文，第101页。

三是在《立法法》中，与第73条第1款类似，第82条第2款对地方政府规章制定范围的列举也从执行性立法和自主性立法两方面展开，进一步强化了地方性事务和本行政区域的具体行政管理事项之间的呼应关系。首先，县级以上地方各级权力机关与县级以上人民政府的职权列举略有不同：人大职权多了政治，少了体育财政公安司法行政和人口与计划生育，故不宜直接套用《宪法》第107条解读县级以上地方各级权力机关职权。

在立法事权池中，首先基于重要程度标准筛除专属于中央的立法事权，再根据影响范围标准，进一步筛除更宜由中央立法规定的事项。如高句丽王城位于吉林省通化市，理论上解释为吉林省的地方特色或通化市的地方特色均无不可。

要求餐饮服务从业人员佩戴口罩本身的地方性事务属性是相对明确的，但从制定时间来看，三部地方性法规均明确指向2022年新冠肺炎疫情有所反复的特定背景，而针对新冠防疫的佩戴口罩要求是否属于需要制定地方性法规的地方性事务尚需讨论。超越单一静态标准的方案包括：从单一向多元转变、从静态向动静结合转变以及前述两类转变的体系化。[66]参见前注[11]，孙波等文，第9页。虽然两者均从《立法法》第6条立法应当从实际出发的规定引出，但有特色主要指向具体法条的建构方案，比如立法实务工作者所谓的山东的立法要有大葱味[37]，而地方特色主要存在于立法权限判定阶段，针对的是法条建构之前的立法选题问题。对此，可从性质、范围、禁区、比较等不同视角予以综合廓清。在规范层面，全国人大常委会尚未对此作出权威解释，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号）虽列举了不抵触的若干情形，但出台较早且难免挂一漏万，座谈会纪要本身的权威性亦可商榷[54]。

实践分析进路聚焦制度实施环节。这为地方性事务的进一步去粗取精提供了重要依据。

（三）《宪法》第104条地方人大常委会职权中的本行政区域内各方面工作的重大事项地方性事务处于制定地方性法规的规范语境中，而地方性法规由省市人大及其常委会制定，属人大的职权范围，这就指向《宪法》第104条县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。[5]参见乔晓阳主编：《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第249-250页。

[69]前注[32]，张淑芳文，第80页。二是虽然制度定位、规范位阶、制定规则等存在明显差异，但《立法法》对设区的市制定地方性法规和地方政府规章的三类事项范围表述一致，第82条第5款甚至设置了地方政府规章向地方性法规的无缝转化制度，说明本行政区域的具体行政管理事项确能为地方性事务内涵的明晰提供重要参照。

第三，央地财政事权与支出责任划分改革。第二，《宪法》第104条的重大事项何指？由于该条对监督、撤销、任免、罢免、补选等其他职权的列举相对具体，为彰显地方人大常委会作为本级国家权力机关常设机关的地位，一般倾向于对重大事项作宽泛解释以突出兜底性。参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》（第6版），商务印书馆2012年版，第943页。二是通过以央地财政事权与支出责任划分为代表的政策工具把握整个事权纵向配置改革的基本趋势，以回应运用前两类政策工具校验仍无法形成结论的特殊立法事项，最终顺应新时代改革方向，确保判断结论的时效性和发展性。

[73]参见郑毅：《论中央与地方关系中的积极性与主动性原则——基于我国〈宪法〉第3条第4款的考察》，载《政治与法律》2019年第3期，第66-67页。三是重要程度+影响范围标准，即全国范围事项由中央立法，涉及地方的部分重要事项暂由中央立法（时机成熟后交由地方调整），涉及地方的非重要事项和部分重要事项由地方立法（甚至由地方专属立法）。

即使附加财权与事权相统一的辅助标准，根据《文物保护法》《国家重点文物保护专项补助资金管理办法》的相关规定，央地共担的支出责任配置模式也会模糊地方特色的属性。（一）静态标准的修正1.地方性进路的修正虽面临诸多困扰，但地方性进路仍是界定地方性事务的重要突破口。

[38]前注[27]，武志文，第101页。1982年《地方组织法》第27条第2款将地方性法规制定权拓展至省会（首府）所在地的市和国务院批准的较大的市，但拟订一词表明这些市仅能草拟地方性法规，[4]其拥有的地方立法权并不完整，其中的限权意图凸显了中央的谨慎立场。

这需从单一静态标准转向动静结合的标准体系。通过本行政区域的具体行政管理事项厘清地方性事务内涵，主要从两方面实现。但根据《立法法》第73条第1款第2项属于地方性事务需要制定地方性法规的事项的规定，地方权力机关亦有权选择地方性法规之外的其他规则创制形式且不影响地方性事务属性的成立。毛泽东在五四宪法起草过程中曾指出，我们是中央集权，不是地方分权，一切法律都要中央来制定，地方不能制定法律，[2]在这种情形下，立法权集中于中央，地方性事务在一定时期内缺乏必要的制度基础。

[26]但该标准可能既无法把繁琐且日新月异的社会事务都划分清楚，也不能完全避免实践中的理解分歧。[85]参见前注[5]，乔晓阳主编书，第244页。

前述政策工具虽然不能直接、独立地作为判断地方性事务的标准，但仍能发挥一定的间接、辅助作用。从这个意义上讲，巴马盘阳河生态环境保护作为市级地方性事务更为合适，现实中的误差根源为河池市于2016年1月1日方始获得地方性法规制定权，因此《条例》并不能反映该地方性事务的应然级别归属。

（二）规范研究进路的选择及其展开探讨地方性事务的内涵主要有理论分析、规范分析和实践分析三种进路。[75]习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期，第10页。